Es relevante para el momento actual en el Perú, que se proyecta a la elección de un nuevo gobierno en democracia, desarrollar algunas reflexiones sobre la estructura, organización y funcionamiento del estado peruano. Por ende, también a las relaciones entre el Estado y la sociedad referentes al desarrollo nacional.
El país ha tenido un ciclo de crecimiento (que ahora proyecta menores tasas), y a pesar de ello, hay una escasa reducción de la desigualdad social. Esto nos plantea la necesidad de debatir sobre los rumbos del desarrollo y el papel del Estado en un orden democrático en el país. Por lo general, se asume que la acción del Estado es importante para el desarrollo, pero, la experiencia nos señala que no se debe tomar como cierto que actuará forzosamente en esa dirección. Para hacerlo, debería poseer capacidad y legitimidad para implementar sus políticas en forma efectiva. Ello se logra al inicio del Gobierno donde necesariamente, a partir de la segunda vuelta electoral, se debe obtener más del 50% de los votos.
Es decir, existe la necesidad que el Estado tenga capacidades y legitimidad para definir su agenda de desarrollo y ejecutar sus objetivos a través de un enfoque de mecanismos institucionales de las políticas públicas. Por otro lado, el Estado peruano se inserta en un contexto internacional amplio, donde hay una pérdida de legitimidad política de la Agenda del Consenso de Washington en América Latina, de la reestructuración de la economía global a partir de la emergencia de nuevos actores (como China), y de la crisis financiera de los países desarrollados.
Por ello, hay la necesidad de recolocar un papel central del Estado en el proceso de desarrollo, un activismo estatal (sin estatismo), que promueva el crecimiento económico y también intensifique las políticas sociales y de distribución del ingreso. Pero, más allá de los procesos de reforma y modernización del Estado en el país, poco se ha discutido respecto al propio Estado y sus capacidades de ejecutar esas políticas, sobre todo en un contexto de vigencia de instituciones democráticas. En tal sentido, debe preguntarse si el Estado será capaz de ejecutar políticas de desarrollo (crecimiento económico) y al mismo tiempo, proteger los derechos e intereses de las minorías, cómo ampliará la participación de los diversos actores políticos, económicos y sociales en los procesos decisorios, y en el control de las políticas públicas sin que se produzcan ineficiencias, distorsiones o impaseses. A ello, añadir otros tantos cuestionamientos; ¿Cómo conciliará las distintas dimensiones del desarrollo (económico, social, político, ambiental), respetándose los múltiples intereses de los actores que componen la sociedad, sin violar las libertades garantizadas por un régimen pluralista y democrático?
En el contexto democrático del país, existen una serie de mecanismos para el involucramiento de los actores sociales, políticos y económicos en el proceso de formulación y gestión de políticas públicas; así como instrumentos de control, participación y transparencia en las decisiones públicas. Esto ha tornado más complejo el ambiente institucional para la formulación, coordinación y ejecución de políticas.
La independencia de los poderes del Estado, el advenimiento de las instituciones participativas y la consolidación de instrumentos de control sobre la administración pública (burocrático, parlamentario y judicial) hacen que los gestores públicos tengan que relacionarse, simultáneamente, con tres sistemas institucionales: el representativo, el participativo y el de controles burocráticos. Estas interacciones pueden resultar en más tensiones o en sinergias, dependiendo de cómo se las aborde y sustente desde las burocracias implementadoras del Poder Ejecutivo.
Hay que destacar y resignificar que en el Estado Democrático es muy importante el consenso para la realización de cambios o reformas, y por ello, existe la tendencia a que los objetivos de los cambios buscados no se logren a un ritmo acelerado. Las políticas apoyadas en amplios consensos son más propensas a ser implementadas con mayor éxito a seguir su curso y sostenerse en el tiempo, que las políticas impuestas por un gobierno que toma decisiones contrarias a los deseos de importantes sectores de la Sociedad. Al respecto, cabe añadir, que amplias negociaciones y debates entre la pluralidad de actores involucrados contribuyen también a la coherencia interna de las políticas.
Para la implementación de políticas, el contexto político institucional es más complejo por la variedad de actores e intereses a ser coordinados: burocracias de diferentes poderes y niveles de gobierno, parlamentarios de diversos partidos y organismos de la sociedad civil (sindicatos de trabajadores, asociaciones empresariales, movimientos sociales). En torno de cada política se arreglan las organizaciones (con sus mandatos, recursos, competencias e instrumentos legales), mecanismos de coordinación, espacios de negociación y decisión entre actores (del gobierno, del sistema político y de la sociedad), además de las obligaciones de transparencia, rendición de cuentas y control.
Esta complejidad en la coordinación e implementación de las políticas públicas es la que determina la capacidad del Estado para implementar políticas públicas y contiene tantos componentes técnico-administrativos como componentes políticos. Este componente político se refiere a las habilidades de la burocracia del Ejecutivo en expandir los canales de interlocución, negociación con los diversos actores sociales y en procesar conflictos para prevenir la captura por intereses específicos.
Es aquí donde encontramos las mayores debilidades porque estas capacidades son muy escasas en el Estado actual y no constituyen el centro de las reformas y modernizaciones emprendidas a nivel general. Entonces, esto demanda nuevas capacidades del Estado, además de las necesidades de una burocracia profesional, cohesionada y meritocrática.
Hacemos notar el crecimiento enorme de la burocracia sin meritocracia. Un ejemplo, de los muchos que podemos analizar, es el del Poder Legislativo; que el 5 de abril de 1992 tenía una Cámara de Diputados con 180 integrantes, con ingresos menores a los $2000 y una Cámara de Senadores con 60 integrantes a nivel nacional con sueldos similares. Es decir, 240 legisladores y cerca de 2000 trabajadores, ubicados en un solo edificio adicional al del Congreso de la República. Hoy, existen 130 congresistas y cerca de 6000 trabajadores, ubicados en varios edificios en el entorno Congresal.
Cada vez que se ha intentado volver a la bicameralidad reestableciendo el Senado de la República, la excusa para no concretarlo ha sido la misma. Con el desprestigio actual de los congresistas ¿Se puede incrementar el gasto legislativo?