En 2019, los gobiernos subnacionales (regionales y locales) peruanos utilizaron el 37.8% del gasto del gobierno general, que equivale al 7.7% del PIB, un poco más del doble de lo que fue en 2001, antes de iniciarse el proceso de descentralización, cuando estos valores eran el 25.5% del gasto del gobierno general y el 3.4% del PIB.
El nivel Subnacional en Perú está conformado por 26 regiones y 1,874 municipios, que se configuran en 24 departamentos, una provincia constitucional y la capital de la república (cuyo ámbito es la provincia de Lima, con 44 distritos). Según el BID, Perú es uno de los países más atomizados a nivel municipal; entre 2015 y 2020 se crearon 33 municipalidades distritales.
La Situación de Emergencia por las lluvias en diversas zonas del país, y las carencias de prevención de desastres, especialmente en el Norte, han puesto en evidencia las fragilidades de la gestión estatal para enfrentarlas, debido a la rigidez de la normatividad de los sistemas de programación, presupuesto y ejecución del gasto público a nivel regional y local.
Después de aprobada la Ley de Presupuesto del sector público por el Congreso nacional (a más tardar el 30 de noviembre), cada gobierno subnacional debe aprobar su Presupuesto inicial de apertura – PIA, que detalla los gastos de los gobiernos subnacionales. Los que deben ser aprobados por sus asambleas antes del 31 de diciembre, dejando muy poco tiempo para las discusiones.
Los gobiernos regionales y locales de Perú se caracterizan por una gran dependencia de las transferencias. Sus ingresos propios representan el 16% de sus ingresos totales: son muy limitados; consecuencia del centralismo. A estos se añaden las transferencias, que se procesan con el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF.
Se transfieren recursos ordinarios para los gobiernos regionales y locales (correspondiente al pago de salarios de los sectores de educación y salud, su Fondo de Compensación Regional y programas sociales para los municipios, entre otros); para el Fondo de Compensación Municipal (Foncomun, que fija un monto mínimo por municipio); y para las transferencias por recursos naturales y aduanas, que incluyen diferentes tipos de canon y sobrecanon (minero, gasífero, pesquero, forestal, hídrico y petrolero) que deben destinarse principalmente a la inversión pública.
Los gastos de salud y educación son competencias compartidas entre los tres niveles de gobierno. Los gobiernos regionales gastan más de tres cuartas partes del presupuesto (que ascienden al 5.2% del PIB), pues las regiones son las encargadas de proveer estos servicios, aunque el gobierno central mantiene gran injerencia en la inversión regional.
Un rasgo de Perú es que la programación de la inversión pública de los gobiernos regionales y locales debe hacerse mediante el presupuesto participativo (con la comunidad), aunque su cumplimiento varía significativamente. El CEPLAN registra los Planes Concertados Regionales en su portal, pero no hay una evaluación de los mismos, no existe una Planificación del Desarrollo Territorial (se sigue extrañando al Instituto Nacional de Planificación).
La relación fiscal entre los gobiernos regionales y locales y el gobierno nacional es gestionada principalmente por el MEF. Mientras que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es responsable de la relación política con los gobiernos regionales y locales, incluidos los programas de fortalecimiento de capacidades.
Según la Contraloría Nacional, en el 2022 se dejaron de ejecutar 18 mil millones de soles, principalmente en gasto de inversión en obras, que no se ejecutan por falta de capacidad de gestión, limitada en un 50% por severos problemas con la rigidez de la normatividad y el desconocimiento de nuevas autoridades subnacionales. A ello, se sumó la pérdida de 24 mil millones de soles (el doble del costo de la nueva Carretera Central) por la corrupción y la inconducta funcional en el Estado (con responsabilidad civil o penal), que representa el 13% del presupuesto público.
La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios se dedicó a la reposición de activos y no a las obras de prevención de los desastres que causaron la necesidad de reconstrucción, una falta de planificación integral.
Ahora el Gobierno propone crear una Autoridad Nacional de Infraestructura. Pero se necesitan nuevas normas y reformas para incrementar la flexibilidad del gasto y de la inversión para enfrentar el Fenómeno El Niño en este año. Se debería, sobre la base del Ministerio de Vivienda, convertirlo en un Ministerio de Obras Públicas, que las centralice, absorbiendo los programas y las funciones de programación y ejecución, y que se le asegure, en cualquier caso, un asiento en el Consejo de Ministros.
Por ECO. José Linares Gallo